Rispetto agli statuti “di prima generazione”, l’analisi dei nuovi statuti regionali ordinari, approvati dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale n. 1 del 1999, consente di registrare delle indubbie novità positive, tra le quali: la previsione generalizzata del referendum consultivo; un leggero ampliamento della tipologia degli strumenti referendari complessivamente contemplati, con la introduzione - accanto al referendum di tipo abrogativo e a quello di tipo consultivo - da parte di uno dei legislatori statutari di un referendum di tipo propositivo e da parte di un altro legislatore statutario di un referendum di tipo approvativo “con effetti costitutivi”; l’affidamento della valutazione sulla ammissibilità dei quesiti referendari a organi di garanzia statutaria, imparziali e indipendenti rispetto agli organi politici rappresentativi della regione . Ma, come già sottolineato da autorevole dottrina, si deve purtroppo registrare che, nonostante le novità su indicate, «(…) i nuovi statuti non si sono allontanati di molto dall’impostazione dei primi, quanto meno nel senso di considerare marginale il ruolo di questo istituto nel quadro della dinamica politico-istituzionale complessiva: ciò emerge con chiarezza dall’intensità delle limitazioni che permangono in ordine all’esercizio del referendum abrogativo, dalla riconduzione dell’iniziativa del referendum consultivo (con qualche eccezione) agli stessi organi rappresentativi, nonché dalla indeterminatezza degli effetti legati a questa forma di consultazione referendaria» . D’altro canto, non ci si può attendere molto di più, nel senso di un potenziamento dello strumento referendario, dal legislatore regionale ordinario, al quale pure le disposizioni statutarie operano frequentemente rinvio. Infatti, la legge regionale non potrebbe certamente introdurre, in modo legittimo, forme di referendum ulteriori rispetto a quelle previste dallo statuto, essendo vigente al riguardo una riserva di statuto ex art. 123 della Costituzione. Per la stessa ragione, si deve ritenere che la legge regionale non possa legittimamente: né rendere obbligatorio un referendum previsto come facoltativo dallo statuto; né estendere il novero dei soggetti legittimati dallo statuto a richiedere un referendum; né allargare il possibile oggetto della consultazione ad atti non sottoponibili al referendum in base allo statuto. Ci si può certo augurare che il legislatore ordinario regionale esprima un favor per le iniziative referendarie, evitando di introdurre inutili complicazioni e oneri gravosi, nello svolgimento del compito, affidatogli dagli statuti, di disciplinare il procedimento relativo alla richiesta popolare, dove prevista, e le modalità di svolgimento del referendum. Al contrario, la scelta, di dubbia armonia con la Costituzione, compiuta da alcuni statuti, di rimettere al legislatore regionale ordinario la determinazione dei limiti all’ammissibilità del referendum, fa temere che dalla disciplina legislativa possano derivare ulteriori restrizioni, anziché degli allargamenti, dello spazio riservato agli istituti referendari. D’altro canto, nella maggior parte delle regioni, dotate di statuti che opportunamente non affidano espressamente al legislatore regionale la determinazione dei limiti alla ammissibilità del referendum, si deve ritenere assolutamente illegittima la previsione nella disciplina legislativa attuativa di limiti alla ammissibilità non ricavabili direttamente dalla Costituzione e dallo statuto. Il contrasto di norme poste dalla legge regionale ordinaria con norme statutarie vigenti in materia di competenza dello statuto, infatti, come chiarito più volte e da tempo nella giurisprudenza costituzionale, va risolto con la dichiarazione di incostituzionalità delle norme legislative regionali ordinarie per violazione di “norma interposta” . La tipologia delle consultazioni referendarie attivabili a livello regionale, come ampiamente noto e come già più volte ricordato, è stata estesa in virtù della legge costituzionale n. 1 del 1999, che riformando il procedimento di formazione dello statuto delle regioni ad autonomia ordinaria ha introdotto, nell’ambito di tale procedimento, in via eventuale, un referendum sospensivo (o preventivo-integrativo). Gli statuti esaminati, a tale riguardo, hanno per lo più ripetuto pleonasticamente il dettato costituzionale, limitandosi a rimettere al legislatore regionale ordinario il compito di disciplinare il procedimento per la richiesta popolare e le modalità di svolgimento. Quanto alle scelte discrezionali operate dai legislatori statutari regionali negli ambiti rimessi alla loro autonomia dalla disciplina costituzionale, si può parlare in estrema sintesi e conclusivamente, almeno per ora, di una occasione mancata per un potenziamento e uno sviluppo degli strumenti referendari. Rimane la possibilità che gli statuti “di seconda generazione” già entrati in vigore siano significativamente revisionati nel senso indicato e che i legislatori statutari in ritardo con l’attuazione della legge costituzionale n. 1 del 1999 sappiano esercitare, in un futuro non troppo lontano, la propria autonomia in maggiore sintonia con i principî costituzionali del pluralismo e della partecipazione popolare alla vita democratica.

Il referendum negli statuti delle regioni ad autonomia ordinaria “di seconda generazione”

PASTORE, Fulvio
2008

Abstract

Rispetto agli statuti “di prima generazione”, l’analisi dei nuovi statuti regionali ordinari, approvati dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale n. 1 del 1999, consente di registrare delle indubbie novità positive, tra le quali: la previsione generalizzata del referendum consultivo; un leggero ampliamento della tipologia degli strumenti referendari complessivamente contemplati, con la introduzione - accanto al referendum di tipo abrogativo e a quello di tipo consultivo - da parte di uno dei legislatori statutari di un referendum di tipo propositivo e da parte di un altro legislatore statutario di un referendum di tipo approvativo “con effetti costitutivi”; l’affidamento della valutazione sulla ammissibilità dei quesiti referendari a organi di garanzia statutaria, imparziali e indipendenti rispetto agli organi politici rappresentativi della regione . Ma, come già sottolineato da autorevole dottrina, si deve purtroppo registrare che, nonostante le novità su indicate, «(…) i nuovi statuti non si sono allontanati di molto dall’impostazione dei primi, quanto meno nel senso di considerare marginale il ruolo di questo istituto nel quadro della dinamica politico-istituzionale complessiva: ciò emerge con chiarezza dall’intensità delle limitazioni che permangono in ordine all’esercizio del referendum abrogativo, dalla riconduzione dell’iniziativa del referendum consultivo (con qualche eccezione) agli stessi organi rappresentativi, nonché dalla indeterminatezza degli effetti legati a questa forma di consultazione referendaria» . D’altro canto, non ci si può attendere molto di più, nel senso di un potenziamento dello strumento referendario, dal legislatore regionale ordinario, al quale pure le disposizioni statutarie operano frequentemente rinvio. Infatti, la legge regionale non potrebbe certamente introdurre, in modo legittimo, forme di referendum ulteriori rispetto a quelle previste dallo statuto, essendo vigente al riguardo una riserva di statuto ex art. 123 della Costituzione. Per la stessa ragione, si deve ritenere che la legge regionale non possa legittimamente: né rendere obbligatorio un referendum previsto come facoltativo dallo statuto; né estendere il novero dei soggetti legittimati dallo statuto a richiedere un referendum; né allargare il possibile oggetto della consultazione ad atti non sottoponibili al referendum in base allo statuto. Ci si può certo augurare che il legislatore ordinario regionale esprima un favor per le iniziative referendarie, evitando di introdurre inutili complicazioni e oneri gravosi, nello svolgimento del compito, affidatogli dagli statuti, di disciplinare il procedimento relativo alla richiesta popolare, dove prevista, e le modalità di svolgimento del referendum. Al contrario, la scelta, di dubbia armonia con la Costituzione, compiuta da alcuni statuti, di rimettere al legislatore regionale ordinario la determinazione dei limiti all’ammissibilità del referendum, fa temere che dalla disciplina legislativa possano derivare ulteriori restrizioni, anziché degli allargamenti, dello spazio riservato agli istituti referendari. D’altro canto, nella maggior parte delle regioni, dotate di statuti che opportunamente non affidano espressamente al legislatore regionale la determinazione dei limiti alla ammissibilità del referendum, si deve ritenere assolutamente illegittima la previsione nella disciplina legislativa attuativa di limiti alla ammissibilità non ricavabili direttamente dalla Costituzione e dallo statuto. Il contrasto di norme poste dalla legge regionale ordinaria con norme statutarie vigenti in materia di competenza dello statuto, infatti, come chiarito più volte e da tempo nella giurisprudenza costituzionale, va risolto con la dichiarazione di incostituzionalità delle norme legislative regionali ordinarie per violazione di “norma interposta” . La tipologia delle consultazioni referendarie attivabili a livello regionale, come ampiamente noto e come già più volte ricordato, è stata estesa in virtù della legge costituzionale n. 1 del 1999, che riformando il procedimento di formazione dello statuto delle regioni ad autonomia ordinaria ha introdotto, nell’ambito di tale procedimento, in via eventuale, un referendum sospensivo (o preventivo-integrativo). Gli statuti esaminati, a tale riguardo, hanno per lo più ripetuto pleonasticamente il dettato costituzionale, limitandosi a rimettere al legislatore regionale ordinario il compito di disciplinare il procedimento per la richiesta popolare e le modalità di svolgimento. Quanto alle scelte discrezionali operate dai legislatori statutari regionali negli ambiti rimessi alla loro autonomia dalla disciplina costituzionale, si può parlare in estrema sintesi e conclusivamente, almeno per ora, di una occasione mancata per un potenziamento e uno sviluppo degli strumenti referendari. Rimane la possibilità che gli statuti “di seconda generazione” già entrati in vigore siano significativamente revisionati nel senso indicato e che i legislatori statutari in ritardo con l’attuazione della legge costituzionale n. 1 del 1999 sappiano esercitare, in un futuro non troppo lontano, la propria autonomia in maggiore sintonia con i principî costituzionali del pluralismo e della partecipazione popolare alla vita democratica.
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